不是政府行为。但只要收费合理，资金使用公开透明是被法律允许的。
由于农村公路建设所需资金较大，如果政府提供了补助资金之后，仍不能满足公路建设资金的需要的，按照《农村公路建设管理办法》规定，凡申请纳入年度国家或市级补助计划的农村公路建设项目，必须通过村民一事一议程序，解决缺口资金筹集。故
农村公路建设资金采取区政府补助一部分、镇政府自筹一部分、当地群众集资一部分的方式，以满足公路建设所需资金，鼓励村民采取一事一议筹集一部分资金。
根据《村民一事一议筹资筹劳管理办法》规定，筹资筹劳应当遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则，各镇街应充分运用一事一议积极动员组织村民投工投劳，多渠道筹集农村公路建设资金。
《民法典》
第一百四十三条【民事法律行为有效的条件】具备下列条件的民事法律行为有效：
（一）行为人具有相应的民事行为能力；
（二）意思表示真实；
（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。
一、村民集资修路需要报批吗
集资属于自愿，要经过一事一议程序。
根据《村民一事一议筹资筹劳管理办法》规定，需要村民出资的项目、数额及减免等事项，应当经村民会议讨论通过，或者经村民会议授权由村民代表会议讨论通过。召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2／3以上农户的代表参加。召开村民代表会议，应当有代表2／3以上农户的村民代表参加。村民会议或者村民代表会议表决后形成的筹资方案，由参加会议的村民或者村民代表签字，报经乡镇人民政府初审，然后报县级人民政府农民负担监督管理部门复审。如果村民委员会有违反法定程序集资，村民可以向乡镇人民政府及县级以上地方人民政府农民负担监督管理部门举报。
二、村民集资做生意合法吗
合法。是给自己的一些朋友（特定的一些人，而不是社会上不特定的公众）借钱，这只是普通的民事筹集资金的行为，不是非法集资，不犯法。
根据《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》规定，非法集资是指单位或者个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物以及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。
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