不良人的首领是不良帅，是唐代著名的国师，袁天罡。《不良人》里的袁天罡虽被称为国师，长生以后被拜为不良帅，但是毕竟退居幕后，听令于皇帝。不良人组织也是皇帝的不良人。
建立不良人的初衷也较为简单，唐高宗时期大唐版图横跨亚欧大陆，无论是欧洲人以及西域甚至是高丽人都来到长安学习、生活或者做生意，因此难免鱼龙混杂。仅靠军队和地方政府难以维持治安。所以不良人也就应运而生。
不良人的职责与地位
不良人堪称是唐宋两朝额外行政机关，既不是官职、也不是百姓，脱胎于三朝正法司，属于特殊的官府办事人员，主要对付的是管辖境内的盗贼。
不良人干的事情主要为缉拿盗贼、访拿逃亡，所以要长期扎根于基层社会，负责寻找案件线索与破案。上其接触的社会成员十分的广泛，三教九流都有涵盖。不良人在传统的官吏体系中，地位并不高，他们统统属于“吏”这一层级。
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