零基预算为什么没有得到广泛的应用?
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发布时间：2022-04-22 20:21
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时间：2022-04-27 06:54
其次，对于已经明确纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方*的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。
地方*采用零基预算的初衷是为了找到一种能够在财力资源紧张的情况下有效配置资源的方法，但是，我们在调查中发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算，那么，绝大部分的专项经费都可能无法得到资助。一旦出现这种情况，要继续推进零基预算就会遇到非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一些预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此。
此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（—上）。最后的结果就是，财政部门不得不给各个支出部门下达一个预算控制数（—下），支出部门必须在这个预算控制数之内重新编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算所做的预算要求失去了意义。正如我们访谈的一个预算*指出的，如果支出部门按照零基预算的逻辑形成的预算对于财政部门来说是没有用处的，那么，支出部门就没有积极性继续做零基预算；支出部门最关心的是去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些*决策者的支持。
1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家在财政方面非常贫穷，而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义上的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度内只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的。[13]我们在调查中也发现了类似的情况。一个接受访谈的预算*指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式。
第三，我们在调查中发现，由于受财力制约，各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。据估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括最后用于公用经费的开支。“吃专项”现象的存在极大地削减了零基预算的效果。因为，在“吃专项”的情况普遍存在的前提下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正做到对支出项目进行排序，进而也就不能达到预期的效果。某省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准，但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更少，从而就会进一步缩小零基预算的影响范围。
第四，零基预算在中国的实施还面临着一些*上和行政*上的制约。
(1)目前，我国的某些地方*在*职能的转变上不是很成功，许多*部门的职能非常复杂而且目标众多。正如一个预算*指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义上的排序。
(2)虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，而且其中的一部分仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的。总之，预算分配权的分散制约了零基预算的实施。
(3)我国地方*预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然存在。这种现象的存在意味着，*权力的安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。这实际上说明，在我国的预算过程中同样也存在某种中国特色的实施零基预算的**易费用。
(4)*上的制约还体现在公费医疗*的改革没有与部门预算改革相配套。在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗费用。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已经是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的。
总之，这些*上的因素都极大地制约着零基预算的实施。
第五，一个与*和行政*相关的问题是，在现有的*下，中国的地方*在预算上没有足够的预算自主权。正如黄佩华教授等指出的，地方*的预算自主权要求地方*的预算编制能够独立于**及其他上级*预算，地方*拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方*有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。[12]地方*预算自主权的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。上级*的转移支付一般都需要下级*提供大量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，下级*常常*在一年的大部分时间内保持相当的资金余额。[12]这就意味着，地方*不能自主地按照自己的优先次序来安排资金，这一部分预留下来与上级*的补助金配套的地方财政收入，实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的。
此外，我们在调查中还发现，地方*预算自主权的缺乏还体现在**经常运用强制性支出，即**制定了某项*后强制性地要求地方*执行，但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金。这些强制性支出经常会干扰地方*的预算，进而妨碍了零基预算的实施。换言之，即使地方*已经在年初按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦**要求地方*执行某项*而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方*就不得不调整预算，寻找新的资金来执行**的*，从而就会出现一笔没有按照零基预算的程序与其他的支出相比较的新的支出。
当然，零基预算也并不是对于地方*的预算过程没有产生任何影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。
首先，根据零基预算的逻辑，有些省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目。例如，失去了*依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级*事权范围内的支出。
其次，正如某些支出部门的预算*所指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费，甚至“编制”项目来套经费。
但是，和上述那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用是非常有限的。
