征地制度中存在的问题及改革对策

发布网友 发布时间：2022-05-04 08:09

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热心网友 时间：2022-06-20 19:48

土地是人类生存的基础，是一切基本建设的源头。因此，依法征得土地，工作的快慢直接影响到经济建设的全程，由此可见，征地工作在土地管理和经济建设中占有十分重要的地位。但严格的征地制度和繁多的征地材料也的确使征地工作步履艰难。

本文结合土地管理工作实践，就征地范围、征地工作程序、征地补偿制度、征地安置制度等四方面中存在的一些突出矛盾进行阐述，并提出相应对策。

1 征地范围方面

1.1 征地权使用范围过宽的问题

为了公共利益的需要而行使征地权，这是国家和*的—项特殊权利，是国家强制力的体现。这在现代世界各国法律中都有相应的规定，但在对“公共利益”概念的理解上，各国之间有所不同，也就导致行使征地权的范围也不同。但有一点是相同的，即“公共利益”就是广泛性的大众的利益。就是说这种建设应是带有“公益性的”，不以盈利为主要目的的建设事业，如国防建设、环境保护、市政建设、交通运输、水利事业、公共卫生事业、科教文化等社会福利事业以及国家机关、安居工程等以公共利益为目的的建设。

但从我国现行法律条款中可以看出，在我国实行的土地社会主义公有制条件下，不论是“公共利益的需要”，还是“任何单位和个人进行建设”，都可以通过国家征用“原属于农民集体所有的土地”而取得土地使用权，都可以将集体土地（特别是耕地）转为国有土地（建设用地）。因此，征用土地就成为将农民集体土地转为国有土地，将耕地转为建设用地，为各项建设提供国有土地的唯—途径。这就从法律上模糊了“公共利益”与“非公共利益”的概念，把征地范围扩大到了所有经济建设用地，使得国家征地权使用范围过宽。

征地权使用范围宽，就不同程度地侵犯了农民集体土地所有权权益的享有。由于国家具有至高的强制力，征用土地是国家行政机关基于本身单方面的意志表示，不需要被征地方的同意。在征地实践中，国家征用土地是为了“公共利益”的需要，比如城市绿化用地、公路道路、建设水库、建设校舍、医院等城市基础设施，这些造福于人民大众，有利于国民经济的持续发展和民族整体素质提高的工程，代表了广大人民群众的利益，也包括当地农民的利益，这时群众对征地比较认同，一般都能服从国家需要。但是，如果*征用集体土地是为了出让给投资者进行盈利性建设，并从征用土地中获取巨大利润，而国家的征地补偿仍使用与“公共利益”征地相同的标准和范围，实际上是剥夺了农民能够从集体土地中获得利益的一部分，同时把它转让给了某些单位和个人，无形中侵犯了农民的集体土地所有者权益，形成了新的社会分配不公平。从一定意义上说明，在征地过程中，由于农民集体土地所有权始终处于弱势地位，造成农民利益遭受严重侵犯的现象普遍存在。农民集体土地所有权权益遭到严重侵犯，这也是造成部分地区征地难的直接原因。例如，滑县县城开拓的四条大道占用耕地800多亩，每亩补偿均不超过1万元，但没有因为征地发生一起纠纷，时间仅用三个月便全部落实。同时，滑县2000 年度第一批次城市建设用地征用耕地180多亩，每亩土地补偿费为4.6～6.5 万元，安排项目为人民保险公司职工住宅、电信公司办公楼、商业住宅小区和一个别墅区，由于群众对征地用途不认可，不接受国家征地补偿，在落实中遇到很大阻力，尤其别墅区用地至今无法进地施工。

1.2 丰富制度，健全机制

从长远看，在征地制度改革过程中，应对国家征地权行使的范围进行调整，将其*在狭义的公共利益用地范围内，并按集体土地被征用后土地利用和经营行为的性质，将征地分为两类：一是公益性非赢利类征用，即公益非赢利性用地；二是经营类征购，即公益性经营用地和非公益性经营用地。

需要说明的是，划分征地类型的主要依据是看用地单位使用土地是否以盈利为目的，若属非赢利性的，则划为征用类；若属赢利性的，则划为征购类。而建设项目的投资来源，则不作为划分征地类型的主要依据。其原因是随着社会主义市场经济*的逐步确立及投融资*的改革，投资主体呈现多元化趋势，投资主体与经营性质（用地性质）之间的相关性日趋减弱，因此从发展的趋势看，建设项目投资来源不应作为划分征（购）用土地类型的主要依据。

1.2.1 征购

征购是指：在符合土地利用总体规划和年度计划的前提下，在城市规划区范围内又符合城市规划，任何单位和个人以赢利为目的的建设用地需要经土地行政主管部门按市场评估价格收购集体土地的行为。

征购范围：从土地用途上讲包括工业用地，商业、旅游、餐饮娱乐、住宅、医疗卫生、文化教育等经营性行业用地。从分布地域上讲包括城镇规划区内零星布置、抛荒、闲置或具有其他更高开发价值的集体农用地和集体建设用地，允许实施征购，这样既有利于土地国有化，又避免城市市区中长期存在“都市村庄”的不正常现象。但必须严格遵守“占一补一，占补平衡”的耕地保护*，基本农田保护区的耕地禁止占用。

1.2.2 征用

征用是指：在符合土地利用总体规划和年度计划的前提下，在城市规划区内又符合城市规划各级*为非赢利性项目建设的需要，向农民集体征收土地的一种强制性行为，同时应对被征地集体和个人进行公平合理的补偿。

征用范围：①国家机关和军事用地；②城市基础设施和非赢利性公益事业用地；③国家重点扶持和为公众服务的能源、交通、水利、环境保护、文物遗迹保护等用地；④法律、行*规规定的非经营性的划拨用地。征用土地的目的必须为非赢利性的公共利益服务，公共利益的概念应是狭义的，征用土地的范围应是严格的。

征用的强制性：*在征地之前应先发布预征地公告，举行听证会听取公众及被征地单位意见，由公众认定征地的非赢利性和公共利益性。一旦认定征地是为公众服务，经*批准后，征用土地就具有了强制性，法定征地机构可以行使土地征用权，要求个人服从公众利益，必要时征地机构可以请求*强制执行。征地权的强制行使必须是法定征地机构，只能用于公共目的且给予被征者合理补偿，三者缺一不可。

2 征地补偿制度方面

2.1 征地补偿范围窄、标准不合理的问题

纵观日、英、德等各国的立法和实践，征地补偿的原则随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转变，不同时期也有不同的规定，大致经历了完全补偿——不完全补偿——相当补偿的过程。土地补偿范围和补偿标准虽然都存在差异，但大体都包含以下几项：土地补偿、残余地、连接地损害补偿、地上物补偿、经营损失补偿、迁移费补偿等，基本上把能够举证的具体损失和可以预见的利益都列入补偿范围。从世界的整体发展趋势看，对于国家合法行为造成的损失，其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，对农民所遭受的损失给予更充分、更完全的补偿。而我国征地现采用的补偿原则只能算是不完全补偿原则，征地补偿范围仅限于土地补偿、农业人口安置补助、青苗和地上物补偿。也就是说我国征地补偿范围仅限于与被征地客体直接相关的经济损失。而对与被征地客体间接关联以及因此延伸的其他附带损失未规定予以补偿，如残余地、连接地损害补偿，经营损失、租金损失等内容都没有列入补偿范围。与世界各国相比，我国的征地补偿不仅范围窄，而且标准也不合理。世界大多数国家的土地补偿费都是以公开市场的土地市价为标准，而我国的土地补偿费，仅以土地的原用途给予—定补偿，即以被征用前三年的平均年产值乘以一定倍数计算，年产值大小的确定在实际操作中难度很大，往往使补偿结果与实际情况不相适应，很多地方无法从根本上保证被征地农民的生活水平不因征地而下降，这是征地制度改革必须正视的现实。

由于我国规定的征地补偿标准是采用征地前三年耕地年产值的若干倍，就不可避免出现征地方和被征地方在年产值、倍数等问题上存在争议，从而加剧了征地双方矛盾，这样一方面给上级部门增加了协调工作难度，另一方面为双方以后的长期相处埋下了不安定的隐患，产生社会不稳定因素。如2001年安阳市*征用郊区东郊乡土地时，蔬菜办统计的前三年菜地年产值为每亩1800～3700多元，郊区统计部门统计的前三年菜地年产值为每亩4491元，前三年粮地年产值每亩820～880元，农民上报的前三年土地年产值为每亩3000～5000元，使征地部门难以确定标准，也为征地双方制造了矛盾，妨碍了正常征地工作的进行。

从土地资源经济学上讲，我国目前实行的土地补偿最多达到对被征地方生存权的补偿，而没有考虑土地作为重要生产资料，土地所有权（包括农用土地使用权）也是一种财产权，应该按客观评估的市价进行补偿，这也从又一个方面说明在征地过程中，农民集体土地所有权始终处于弱势地位，权能得不到完全显化。

2.2 区别两种方式，遵循市场原则，力求科学合理

考虑到我国实行土地征用制度时间尚短，尤其是在征地补偿方面还不够科学，因此，应该积极的借鉴发达国家的先进合理经验，结合我国的实际情况，并充分利用农用土地定级评估理论和实践成果，确定科学完善的征地补偿标准。同时，要适应我国社会主义市场经济体系的建立，在征地过程中应该逐步引入市场机制，遵循市场原则，区别征用和征购土地两种方式，使征地补偿做到公平合理。

2.2.1 征购价格标准

地价应由具有土地资产评估资格独立的评估机构来评估。应根据当时的市场价格，按该地块城市规划的最高和最佳用途评估。即该地块土地利用现状是村办企业，但确定城市总体规划的最高最佳用途是商业用地，则按商业用地评估补偿，补偿金的价值内涵是“农地级差地租Ⅰ+农地级差地租Ⅱ+绝对地租（农用）+绝对地租（非农）”的资本化。同时，在城市（镇）规划区内，要进一步完善区域的功能分类，确保规划的严肃性和实施的连续性，不能随意变动，避免因功能划分随意变化，造成征地的困难，尤其影响地价评估的科学性和准确性，致使征地补偿价格不合理，引起被征地单位的强烈不满。

2.2.2 征用补偿标准

征用土地费是国家为获得公益性非赢利类用地而征用集体土地时付给土地所有者和使用者的补偿费，以保障被征地农民生活水平不降低为基本标准，由征用地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成。其中地上附着物和青苗的补偿费如实补偿；建议改革征用地价款测算标准，取消倍数及年产值。征用地价款以农地地价为标准测算，其中农地地价（农用土地定级评估理论评估确定）是在农地本身的自然条件（如光、温、水、热及土壤肥力等）、社会条件（如土地制度、农地*、人口状况等）、经济条件（如经济发展水平、经济*、经济发展规划等）下，农地所有权（使用权）在未来年期收益的资本化区域平均价格，其价值内涵是“农地级差地租Ⅰ+农地级差地租Ⅱ+绝对地租（农用）”的资本化。

地、市级土地行政主管部门应定期对农地地价进行调整和向社会公布，使之在一段时期内相对稳定，但在较长的时期内具有动态性。

2.2.3 征购（用）土地费按下列原则在被征购（用）土地的集体经济组织和农民之间分配

地上附着物和青苗补偿费属被征购（用）土地地上附着物和青苗的所有者。

征购（用）土地费中属于被征购（用）土地农民的数额应包括：被征购（用）土地的承包经营权（或使用权）的价值、被征地者在使用土地过程中的对土地的投入以及被征购土地的所有权价值中应分摊的部分（征用土地情况下不含这部分）等。

征购（用）土地费中支付给被征购（用）土地农民个人用于安置就业，其数额应至少能够保证其生活水平与被征购（用）土地前生活水平相当。

剩余部分属被征购（用）土地的所有者即土地所属各乡（镇）、村、组农村集体经济组织所有。

3 征地工作程序方面

3.1 征地工作中存在的问题及对策

实践证明，新的土地管理法规是当前依法管地、依法用地的正确选择，它所确立的各项制度和措施是切实可行的，符合我国土地管理事业发展的实际需要。

但与此同时，现行的征地制度的确存在不少问题，这些问题可用6句话24个字来概括：程序繁琐，报件复杂，资料臃肿，耗时过长，工作量大，成本太高。无论是批次用地还是项目用地，均需要花费大量的人力、物力、财力。这些问题应引起高度重视。

3.1.1 征地程序透明度不高

征地是社会城市化过程中的必然，随着城市化进程推进，征地现象也将不断发生。目前征地程序的不透明主要表现在：一是征地行为的透明度不高，由于土地行政部门征地对象针对农村村委会，因此，被征用者中仅有个别人了解情况，如村委会主任，支部*等，而广大的共有人——农民对此了解很少或不了解；二是土地征用是*行为，批准征地方案之前基本没有考虑被征地者的意见，被征地者也无法通过正规渠道知道土地将被征用，没有形成一定的制衡机制；三是两公开制度，村一级组织往往由于某种利害关系，在许多地方没有很好地落实执行。不少地区征地补偿没有依法进行，低于或高于法定补偿标准，公告怕群众意见大，索性不公开。

3.1.2 预征土地，完善程序，均衡权利

笔者建议：当用地单位向土地管理部门提出征地申请后，土地管理部门应在当地报纸上连续三周通告有关征地内容及事项。任何与征用有关的土地所有者可以在接到正式通知或第一次通告30日内，向土地管理部门提出书面申请，要求举行预征地听证会，土地管理部门根据申请人多少情况，决定是否举行预征地听证会。如果举行听证会，由土地管理部门负责从社会上特邀一些与这次征地无切身利害冲突并具有良好品质和社会信誉的调查人员，成立调查委员会。在举行听证会前，调查委员会要准备有关资料并到现场查看做出必要记录作为正式清点时的参考依据。调查委员会就采用哪种征地方式，征地的公平、正确、合理必要性等，综合双方的证据、意见，向土地管理部门提交报告。在土地管理部门收到调查委员会报告之后的30日内向争议双方（用地单位和被征用土地涉及到的所有者）和当地*以书面形式提交会议纪要，由同级*根据会议纪要和调查委员会的报告决定是否批准征地或修改征地计划。

法定征地机构必须在批准征地后的30日内在被征地所在的乡（镇）、村予以第一次征地公告（或以书面形式向被征地所有者下达征地通知书），土地所有者可以在通知下达的15日内，持土地权证书到公告指定的*土地行政主管部门办理征地补偿登记，并以书面申请补偿事宜，选定补偿评估日期。征地机构征得土地所有者同意后，可以进入现场进行补偿评估，拟订征地补偿标准和方案实施第二次公告。被征购土地者对补偿标准有争议的，由用地户和被征地者（单位）自行协商解决。被征用土地者对补偿标准有争议的，由本级地方*协调；协调不成的，由批准征用土地的*裁定，并由相关部门协助强制执行此裁定。然后依次办理其他相关手续。

3.2 征地审批制度、征地报件中存在的问题及对策

3.2.1 征地过程太复杂

新《土地管理法》颁布后，各地采取了一系列措施，认真学习和贯彻，普遍加强了耕地保护工作，农用地转用、土地征用等建设用地审批秩序明显改观。但与此同时，征地工作出现了新的特点，第一是征地批准权上收，报批过程加长。新《土地管理法》规定，征地制度将征地批准权上收到*和省级*。即县级*新征任何一宗土地，都至少要经县、市、省**审查。这一程序繁琐、报件复杂、耗时过长的马拉松式报批过程对急于开工建设的项目显然是不适应的。同时，到*、省*、市*报件所需的交通费用、招待费用及活动费用等都增加了征地成本。第二是技术要求过高。上级有关部门对征地勘测和图件绘制都做了规范性要求。安阳市所辖各县目前的测绘力量尚没有一家能达到所要求的资质条件，大都邀请的是外地市的测量队伍，这就导致一旦测量有误或《勘测定界报告书》格式不符或内容不详、用章有错等小问题就需要外地的测量人员重新来测或到外地测量机构所在地进行修改。

3.2.2 抓大放小，新旧结合，加强监督

新《土地管理法》将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，上收审批权，虽然防止了分级限额审批制度“化整为零”的漏洞，改变了追求短期效益和局部利益的土地利用方式，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，加强了对农用地、特别是耕地的保护，但同时也产生了诸如程序繁琐等多种弊端。因此，建议*或省*要严抓各地市土地利用总体规划的落实和加强“占一补一，占补平衡”执法监察力度，建立类似土地年度计划实施备案制度的农用地转用备案制度，在年度计划范围内，由市、县*具体实施，即对规划区内用地，尤其是近郊区的农用地和市区内的零星农用地、插花地建设用地等，市、县（市）*应具有一定限额的农用地转用、征用审批权，这样也有利于“都市村庄”土地的“国有土地所有权”实现，还可以降低征地工作成本。转用后土地利用现状图报有法定批准权限的部门备案，检查是否符合规划、是否占补平衡。这些部门将主要精力放在抓基本农田保护和重点项目上，以此精简审批层次，降低征地成本。同时从*到地方各级*和土地管理部门要健全执法网络，加大执法力度，查处各类违反土地利用总体规划，违反用途管制制度的土地违法行为，重点查处乱占滥用耕地、擅自改变原审批用途、私下转让炒卖土地等违法行为，为合法征地提供强有力的法律监督保障。

4 征地安置制度方面

4.1 对被征地农民安置补助办法不适用的问题

我国在改革开放之前，对被征地单位的农民通过安置转为城市户口，享受商品粮，并由劳动部门安置，改变职业当了工人，有了新的收入途径，从而保证了他们的生活水平不会降低。随着社会主义市场经济*的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和农转非的办法，在实践中已失去意义。因为以上办法会使被安置农民的生活面临许多危机：一是用工企业效益不好，甚至倒闭，农民可能重新失去工作，失去生活来源；二是由于农民的自身文化素质、劳动技能等方面的劣势，在市场竞争中容易被淘汰等等。鉴于以上问题，近几年又采用了直接补偿的办法，即把安置补助费直接以现金形式一次性补偿给失去土地的农民。这种补助形式的出发点是不错的，但是，新的问题又随之出现：一是补偿标准低，并且常常难以及时到位；二是受农民长期习惯和本身素质的制约，其理财办法、投资风险性预测以及长远计划能力等等方面往往会出现偏差，致使安置补助费用得不到很好利用，甚至有的会很快消费掉，这样农民以后的生活将重新陷入困境。因此，从某种意义上说，耕地作为农民的基本生活来源和保障是任何形式的补偿都难以相比的，农民一旦失去赖以生存的土地，其生活将面临许多不稳定因素的困扰。这就需要探讨一种稳定性好且能最大限度地补偿的安置补偿办法，以确保农民基本生活水平不因征地而下降。

4.2 建立农村社会保障机制和地产基金，对征地资金实现有效监督和管理，为征地工作提供宽松的社会环境

当前农村土地除担负产出农产品的经济功能以外，还担负着农民的社会保障功能。近年来，市区医疗、劳保、丧葬、抚恤、退休金等社会保证制度正逐步建立完善，而农村社会保障机制建设却显得相对落后。这就决定了农民不能轻易放弃土地。这已成为土地征用的显著障碍。要解除农民的后顾之忧，使广大农民从土地中解放出来，就必须改革和健全社会保障制度，将农村社会保障纳入社会保障的大范围之内，扩大农村社会保障的覆盖面，完备农村社会保障项目，加强农村社会保障管理，从而推进农业生产力的提高、农村经济发展和征用土地的顺利进行。

*可以利用宏观*的手段，由*相关机构出面协调提留部分安置费用投入保险，不仅可以解决被安置人员的后顾之忧，更体现党和*对被安置人员的关心和社会主义的优越性，真正做到老有所养，病有所医，颐养天年，保险是社会的稳定器，要充分发挥其作用，为征地工作上一份保险。

建立地产基金，利用金融工具为征地工作服务。地产基金在融资过程中可以吸纳部分农民的征地补偿费和安置补助费，农民可以随时将地产基金证券到指定金融机构将其兑现或到年底进行分红，这样使被征地后的农民能取得经常性的土地收益，避免一次性征地的短期行为。它也是*垄断土地一级市场获取稳定土地收益的基本手段，是建立一套行之有效的土地征购、征用、整理、储备和供应体系的有效途径。在实施城市规划、*房地产市场和提高土地资源配置效率方面发挥积极作用。