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发布时间：2022-04-20 23:47
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时间：2023-06-28 13:05
关键词：公共* *公共*决策模型 分析框架 利益取向 *目标 决策机制 出租车业管制
一、我国公共*问题研究的基本现状
对我国公共*研究的基本现状，可以用“二多一少”来归纳：对公共*基本理论的研究比较多，有代表性的如张国庆（1997）的《现代公共*导论》，陈庆云（2000）的《公共*分析》等；此外，具体问题导向性的研究，即从实际问题出发，对某个领域的公共*进行探讨的文献也非常之多，在此不一一列举。但是，公共*的基本理论研究缺乏与实际经济社会问题和具体*的结合，常常停留于理论层面的抽象分析，而具体问题导向性的研究虽然洞察了各类经济社会问题，并探讨了公共*在解决这些问题中的作用，但是它们却缺乏统一的理论分析方法和分析框架，并且由于研究者的学科背景各异，研究的理论基础、角度和工具等存在很大差异，虽然对*科学的研究本是跨学科多视角的，应该允许和鼓励不同的分析方法，但是过于缺乏统一的研究方法，可能防碍研究的深入和学术沟通交流；另外，各种*问题虽然具体形式各不相同，但是*运行背后的一般规律应该是共同的，只分析具体现象而忽视一般规律会阻碍研究的深入。而可惜的是我国目前公共*的研究却很少有文献来探讨一个统一的分析方法和分析框架，也更少有对公共*运行的一般规律的探索，更加没有以这种统一的分析方法和分析框架为基础，从公共*运行一般规律角度出发来分析具体*问题的相关研究。
所以，本文的目的就是要弥补上述的研究空白点，为此作者力图提出一个分析公共*问题的基本理论框架——*公共*决策模型，并以此概括出各种公共*运行过程中的共性，并以它们为理论基础来分析具体的公共*问题。
二、*公共*决策的理论模型
1，公共*运行过程中的利益取向、*目标与决策机制
要全面把握公共*的整个运行过程，涉及到三方面内容：公共*的利益取向、公共*的目标和公共*的决策机制。公共*的利益取向是公共*分析的起点，利益取向回答的是*为谁的利益而服务的问题，利益取向实质上提供了公共*的价值判断标准。公共*的利益取向决定了公共*的目标与决策机制，由什么样的利益取向就有什么样的目标与决策机制。
学术界关于*公共*利益取向的争论由来已久，总结起来存在三种不同的看法，它们分别是公共利益观、团体利益观和个人利益观（张彩千、吕霞，2005）。公共利益观认为*的目标是通过公共*改进市场运行效率、增进社会福利，而*会专一地追求这一目标。在公共利益观视角中，市场是存在失灵现象的现实中的市场而*则是理想状态下不存在缺陷的*。因此公共利益观忽视了现实中的*所存在的局限之处。可以简单地把公共利益观的主要思想总结为现实的市场和理想的*（曹啸、计小青，2005）。团体利益观对*公共*利益取向的解释是以利益集团理论（Becker, G.S. 1983，1985；Jeffrey M. Berry，1997；王玉琼，2001；周耀东，2004）为基础的，它认为公共*的制定过程是各个利益集团相互斗争和博弈的过程，每个利益集团在参与公共*的过程中都是从本团体的利益出发，以本团体的利益最大化作为公共*的利益取向。但是，无论是公共利益观还是团体利益观都忽略了作为*主体的*的利益因素，而以詹姆斯?M?布坎南的公共选择理论为代表的个人利益观认为在**行为中，*公务人员是最终的决策者，*公务人员也是追求自身利益最大化的理性经济人，因此*的公共*必然是倾向于有利*自身利益的，因此个人利益观实质上就是*利益观；*利益观视角中的*与公共利益观视角中的*是不同的，*利益观下的*不再是理想状态下的*，*由于有自利倾向而存在缺陷。
公共*的不同利益取向决定了不同的公共*目标。在公共利益取向下，*的目标必然是社会福利的最大化，*的公共*要坚持公共利益取向，满足最广大人民群众的利益要求，为最广大人民群众谋利益就成为公共利益取向下一切*的归宿点。在民主政体中，*的公共*目标理当是实现国家与人民的整体利益，而且*也大都通过*和其它法律形式予以确认和保障 。但是，由于团体利益取向和*利益取向的存在，在实际中公共*常常是违背国家与人民整体利益目标的。在团体利益取向下，*目标往往是倾向于个别团体尤其是强势利益集团的利益，类似的，在*利益取向下，*目标则倾向于实现*及其公务人员的自身利益，例如掌握各种资源配置权力、在职消费等，尽管*通常会以各种手段来试图掩盖这种目标。
公共*的决策机制也同样由利益取向所决定，决策机制反映的是*的产生机制。公共利益取向下的决策机制必然采取民主决策机制形式，因为在公共利益取向下，*的目标是实现社会整体福利的最大化，因此每个社会成员都应该平等地表达其利益需求，所以多数票决策—这个民主决策机制的最典型方式就成为公共利益取向下*决策的常用机制。而与团体利益取向相对应的则是集团决策机制，E Latham（1956）说明了集团决策机制下公共*的产生过程：“所谓公共*，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势”，最后出台什么*取决于利益集团对*影响力的强弱对比。另外，在*利益取向下的*决策机制则往往是个人（专断）决策机制，*的公务人员一手掌控*运作的全过程，*的制定缺乏公众的参与，在这种决策机制下*反映了*的自身利益，成为*为自己谋求利益的工具。
应当说明的是，上述三种不同的利益取向、决策机制与目标不是完全独立的，它们两两之间的相互融合是经常的，一个公共*会受到不同的利益取向的共同影响，也可能出现多个*目标的情况，决策机制也并不总是唯一的，这就是*运行过程中的利益取向、*目标与决策机制的多元化。其中最有代表性的是团体利益取向与*利益取向、以及与之对应的集团决策机制与个人决策机制的多元结合。团体利益取向和集团决策机制关注利益集团对**的影响而忽略了*在*制定过程中的主导地位；同样*利益取向与个人决策机制在强调*地位的条件下忽视了利益集团的强大影响，所以将两者结合起来才更加符合实际情况，即*和利益集团共同影响*决策。特别的，*还可能与某些利益集团“串谋”并进行分利活动，尤其是在转轨国家，此时就产生了所谓的“*俘获”（乔尔?赫尔曼、丹尼尔?考夫曼，2003；赵定涛、卢正刚，2005）与“寻租”（张云波，2004；张华、张占峰，2004）现象。
可以将上述分析总结在表1中：
2、一般化的*公共*决策模型
在把握公共*运行过程中的利益取向、*目标与决策机制的基础上，我们寻求建立一个一般化的*公共*决策模型来更加清晰地描述公共*的运行过程，争取概括出公共*运行的一般规律。
我们从最简单的情况着手，假设一个社会中只有两个社会群体，群体1与群体2，他们存在利益分配上的矛盾，且这个矛盾不能通过市场机制得到有效解决，因此需要*的公共*干预以实现利益的非市场化分配。设*准备采取* ，*实施的可选范围为 ，从到 的变化过程中，群体1受损而群体2得益，即 ，。因此*必须权衡公共*对两个群体利益得失的影响，并选择一个能够平衡两者利益分配状态的*均衡点。
（1）假设*坚持公共利益取向，此时*不存在自身利益，*的公共*目标是使社会福利最大化，公共决策机制是民主决策机制，如多数票决策。此时社会福利由两个社会群体的福利共同组成，即社会福利函数为 ，其中 （）代表的是两个社会群体受公共* 影响下的福利函数。由于民主决策机制对于两个群体是平等的，所以社会福利函数采用线性函数形式，即他们各自福利函数前的系数都为1，于是公共*目标可以表示为： 。
不碍将 具体化，设 ，，其中各个系数全为正，显然 和 满足条件 与 ，同时也不难证明它们满足边际效用递减规律。
社会福利函数最大化的一阶条件是 ，最大化的解是 ，这就是最优*均衡点，在这一点处实现了社会福利最大化。
将（1）的结果归纳为命题1：当*坚持公共利益取向，以社会总福利最大化为目标，并采用民主决策机制时，*结果是最有效的。
（2）假设公共*的利益取向变为团体利益取向，而*不存在自身利益的假设同上。此时就进入了集团决策机制，由于两个社会群体都希望*的*有利于其自身利益，所以他们会通过各种渠道影响*的*。但是两个社会群体对*的影响力存在差异，我们可以将对*影响力较强的群体称为强势利益集团，而将对*影响力较弱的群体称为弱势利益集团。两个利益集团中的成员都以共同的利益为基础，为实现共同的目标而组织起来以力图影响*的*，区别只是在于两个集团影响力的不同。特别的，对于弱势利益集团，有时难以有效地组织起来并通过适当方式向*表达其利益需求，此时其对*的影响力相对于强势利益集团而言是微乎其微的，因此在严格意义上他们甚至难以称为利益集团，而只是利益群体或利益团体。
我们用 和 分别表示利益集团1和利益集团2的*影响力，且假设 ，即利益集团1是弱势利益群体而利益集团2是强势利益集团；并设 ，，于是 和 就相应地代表两个利益集团的相对*影响力，简称为*影响因子。在考虑*影响因子的情况下，*的公共*目标会受到扭曲，这是由于两个利益集团的*影响因子不同，所以*在*制定过程中会更多受到强势利益集团的影响而更少受到弱势利益群体的影响，此时**目标便会倾向于强势利益集团。
纳入*影响因子的社会福利函数，即公共*目标函数变为：
此目标函数的最大化解是 ，
将 与 相比较： ，即 ，可见此时的*结果偏离了坚持公共利益取向下的最优*均衡点 ，并且更有利于强势利益集团2，并且当利益集团2的*影响因子 越大时，偏离程度也越大。在这种情况下，*往往被强势利益集团所操纵，成为谋取其利益的工具。
将（2）的结果归纳为命题2：当*的利益取向是团体利益取向时，*目标变为追求强势集团的福利最大化，在集团决策机制中*被强势集团所操纵，弱势群体和社会福利受损失，*结果偏离有效状态。
（3）现在放弃*不存在自身利益的假设，采取公共*的*（个人）利益取向假说。此时*目标是满足*及其公务人员的自身利益，决策机制是*公务人员的个人决策机制。
设*自身受公共* 影响下的福利函数为 ，由于不考虑其他群体的利益，所以公共*目标函数等同于*自身福利函数，即 。当时，*对*自身有利，*就会实行这个*，反之当 时，*有损于*自身有利，*于是就不会实行这个*。在这个*决策机制中，两个群体的利益完全被忽略掉了，*结果随*自身利益的变化而变化而与两个群体无关，*完全被*所操纵了。
将（3）的结果归纳为命题3：当*以自身利益作为*利益取向时，*目标变为追求*及其公务人员的福利最大化，在个人决策机制中*被*所操纵，并随*偏好的改变而改变，*结果具有很大的不确定性。
（4）再考虑团体利益取向与*利益取向结合的情况，先分析两者的简单结合。此时*和利益集团共同影响*决策，*和利益集团没有任何“串谋”，并采取混合决策机制来实现*与利益集团利益的简单平衡。
假设*利益与利益集团2的利益是同方向变化的 ，从而*自身福利函数就可以设为 。这时公共*目标函数变为 ，
此目标函数的最大化解是
将 与及比较得：
这个结果的含义是：当*和利益集团共同影响*决策（简单结合），且*利益与利益集团2的利益是同方向变化时，*结果不但偏离了坚持公共利益取向下的最优*均衡点，而且偏离程度比集团决策机制下的结果更大，这种偏离造成了社会福利的损失，但是却使得*与强势利益集团得益。其中的原因是显然的，*和利益集团有共同利益，虽然两者实际上没有任何串谋，但是客观上却达成了默契，*帮助强势利益集团实现了其利益，强势利益集团也反过来暗中帮助*实现了其利益。认识到这一点是非常关键的，因为当*和强势利益集团发现他们存在利益上的一致性时，就会产生进行“串谋”和利益分割的动机，这样，“*俘获”与“寻租”就应运而生。这是下面要具体研究的内容。
将（4）的结果归纳为命题4：当团体利益取向与*利益取向混合时，并且*利益与强势集团利益相同，*目标就变为追求两者共同利益的最大化，*与强势集团在混合决策机制下一同操纵*，*结果进一步偏离有效状态。
（5）前文（4）中说明了*和利益集团在认识到利益上的一致性时会进一步进行“串谋”。
3，对模型的一些说明
对应于公共*运行过程中的各种利益取向、*目标与决策机制及其多元结合，以上模型大致上刻画出了公共*运行的一般规律。命题1到命题5基本上总结了这个规律。
当然，模型也不可避免地存在一些缺陷：
首先，*有数量型*、质量型*和改革型*之分（Tinbergen,J. 1956），上述模型更适合对数量型公共*的分析，例如*公共支出水平等，而对质量型公共*和改革型公共*的解释力较弱；
其次，模型中假设两个社会群体利益存在冲突，一方得益必须以另一方损失为条件，但现实中并不一定如此，双赢现象大量存在，帕累托改进的情况是存在的；
再次，模型中为简便起见，分析的仅仅是两个社会群体的情况，但是现实中各种社会群体数量众多，相互之间利益关系也更加错综复杂，有时难以凭借数学模型来模拟其中的运行过程。
最后，需要特别说明的是，公共*运行过程中的各种不同的利益取向、*目标与决策机制不是截然分开的而是混合在一起的；即前文所说的多元化；另外，公共*运行还是个动态的过程，随时间与地点的变化而变化，在某个时期*以公共利益为取向，而在另外一个时期则是以团体利益为取向，在某个地方采取个人决策机制，而在另外一个地方采取民主决策机制，等等，这就是利益取向、*目标与决策机制的动态化。明确这种多元化和动态化对理解现实中的*问题是十分重要的。
三、理论模型在分析公共*中的应用：以城市出租车业管制为例
此部分根据前文提出的分析公共*问题的基本理论框架——*公共*决策的模型，和以此概括出的公共*运行过程的一般化规律，来分析具体的公共*问题，说明理论分析模型在实际中的应用。对城市出租车服务行业的公共管制是*重要的公共*之一，本文就选取这个政来策进行个案分析 。
作为城市公共交通的一个重要组成部分，出租车行业自身的特殊性决定了完全由市场控*务供给是不现实的，适当的*管制在一定程度上是必要的和合理的（Cairns, R. D、Catherine Liston-Heyes，1996；Hai Yang、S.C. Wong、K.I. Wong，2002）。*管制应该站在维护公共利益，保障公平的角度，采取控制准入，指导定价和质量监督等手段，对个人或企业所从事的出租客运服务活动进行*。如果*能够制定出合理的管制*，应该是有利于弥补出租车市场缺陷，并增进城市社会福利的。城市出租车业管制最有代表性的是北京（王克勤，2002），因此下文的分析主要针对北京市的出租车业管制*。
1，北京市出租车业主要管制*的历史演变（吴琴、刘彦，2004）
1992至1993年：北京市*开放出租车市场，出台《北京市出租汽车管理办法》，规定了批准经营出租车的若干申办条件，符合条件的公司与个人申办者，由出租汽车管理机关发给批准书，申办者凭该批准书，向工商机关申请登记，取得营业执照。*同时向申办者提供信贷、税收优惠等*；此外，要求私营出租车公司都必须挂靠某个“局级”单位；
1993年10月，北京市出租车管理局先后召开3次行业会议，讨论*市场进入的问题；
1994年4月，北京市出租车管理局发出正式文件，不再审批新的出租汽车企业和个体经营者。从此，出租车市场开始走向禁入。
1996年10月，北京市出租车管理局下发《关于加强企业营运任务取包管理工作的通知》（129号文件），规定自通知下发之日起，企业更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员时，必须依照出管局与出租汽车协会制定的营运任务承包合同书与驾驶员订立承包台同。该台同首先宣告此前的公司与司机的预交承包款合同无效；然后对营运方式、承包期限、车辆价值保证金、营运收入、保证金与承包金等项规定了格式条款；
1999年5月，北京市出租车管理局、审计局和工商局联合发布《关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见》，集体着手清理原先挂靠某个“局级”单位门下的各个出租车公司，要求实行政企分开，出租汽车企业要按照规定办理登记变更手续；
2000年6月，召开北京市整顿出租汽车企业和行业、小公共汽车经营和营运秩序领导小组全体会议，审议了首汽、北汽、银建、万泉寺和双祥等五家出租企业兼并重组的整改工作，并把他们作为品牌公司推出；
2000年9月，正式下发《关于整顿本市出租车行业和企业的通知》的文件，对出租车企业的资产重组提出了明确要求：“到2001年底出租车数量控制在6万辆左右，出租车企业控制在200家左右。”
2，管制*演变过程为何如此？——*公共*决策模型的理论解释
北京市出租车业的一系列管制*是如何产生的？它们出台背后的深层次原因何在？*的演变过程是否有可以把握的基本规律？这是我们所需要研究的问题。我们将以*公共*决策模型为理论基础，来对管制*的历史演变过程进行解释和分析。
在*对城市出租车业进行管制的过程中牵涉到四个利益主体：*相关管理部门、出租车公司、出租车司机以及乘客。明确各个主体在管制*中的利益需求、*影响力及相互关系（如表2所示）是分析*运行的基础，因为*运行的动力来自于利益主体的利益需求，*运行受到各个利益主体的影响，*运行解决的是利益主体之间的利益分配问题。
我们还可以假设*利益与利益集团2的利益是反方向变化的，或*利益与利益集团1的利益是正（或反）方向变化的，等等，分析的方法类似，具体分析在此从略。本文仅对*利益与利益集团2的利益是同方向变化进行分析是因为这个情况更加典型，更具有实际意义，尤其是它还可以引出对“串谋”行为的进一步研究。
本文对城市出租车业管制案例的分析并不同一般文献那样准备探讨管制*及其改革的问题本身，而仅仅是作为对理论模型应用的一个说明。
3、小结
在城市出租车业管制*中，*公共*的利益取向、*目标与决策机制的多元化和动态化是十分明显的：从最初的公共利益取向到后来逐渐演变为出租车大公司的利益取向，又到近年来“出租车事件”发生后重新关注公共利益，而*的自身利益则始终伴随着整个*演变过程。与利益取向相对应的*目标，也随着出租车大公司利益集团的壮大而使得原先社会福利最大化的预期目标被扭曲为实现出租车大公司垄断利润的最大化。再从公共*的决策机制看，团体决策机制和个人决策机制相互结合的混合决策机制非常显著，出租车大公司对*的影响力操纵了*的运行，在*和公司存在紧密的利益上的关联性时，串谋决策机制也会产生，相比之下，民主决策机制却反而显得薄弱，公众常常难以表达其利益要求。在这种情况下，管制越来越偏离社会福利最大化的*最优点，出租车大公司成为*的最大获益者，而广大司机与市民乘客成为*的“牺牲者”，*出于自身利益考虑而不能有效坚持公共利益取向，始终摇摆在公共利益与出租车大公司利益之间，“趋利避害”导致“越位”和“缺位”并存，直接造成了管制*的最终失灵。
四、基本结论和启示
1、公共*问题的研究需要一个统一的研究方法和框架，并根据这个研究框架来揭示公共*运行的一般规律，从而用来解释、分析、指导各种具体的公共*问题。
2、*公共*决策模型从公共*运行过程中的利益取向、*目标与决策机制三方面出发，通过数理分析模拟公共*运行过程以及其中各个利益群体的行为，说明了公共*运行的一般规律，即*运行过程中的利益取向、*目标与决策机制的多元化和动态化导致了各种不同的*结果。
3、*公共*决策模型在现实*问题的研究中具有重要应用价值，除了本文中所分析的城市出租车管制*外，其它各种公共*，如社会保障*、户籍*、财政*、环境保护*等也都可以用统一的模型来研究。
最后必须指出，*公共*决策模型只是为研究公共*问题提供了一个可选的研究框架与新的研究视角，模型本身仍有继续完善的空间，另外这种研究方法也并不是唯一的。如何进一步改进模型、能否寻求其它更有解释力的方法，这是后续研究的方向。
参考文献
曹啸、计小青，2005：“管制经济学的新发展：从公共利益理论到比较制度分析”，http://dept.shufe.e.cn/jrxy/2/downloads/215/WP2005/WP05-18.pdf ，上海财经大学金融学院工作论文
陈庆云，2000：《公共*分析》，中国经济出版社
刘彦、来建强，2004：“谁操控了京城出租车？”，《新闻周刊》，第37期
曼瑟尔·奥尔森，1995：《集体行动的逻辑》，上海三联书店
乔尔·赫尔曼、丹尼尔·考夫曼，2003：“解决转轨国家中的*俘获问题”，《比较》，第5辑，吴敬琏主编，中信出版社
王克勤，2002：“北京出租车业垄断黑幕”，《中国经济时报》，12.6
王玉琼，2001：“利益集团与*决策”，《探索》，第2期
张彩千、吕霞，2005：“公共利益：公共*的出发点与最终归宿”，《前沿》，第1期
张国庆，1997：《现代公共*导论》，北京大学出版社
张华、张占峰，2004：“浅析权力寻租在社会主义市场经济转轨时期的演化”，《前沿》，第11期
张云波，2004：“寻租理论与我国*转轨过程中的非法寻租问题”，《南开经济研究》，第3期
赵定涛、卢正刚，2005：“转轨国家中的*俘获问题研究”，《公共管理学报》第2期
周耀东，2004：“利益集团理论”，《安徽大学学报（哲学社会科学版）》，第4期
参考资料：http://www.cenet.org.cn/wangkan/issue45/jj13.htm
