政府投资如何进入到生产流通环节?
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发布时间：2022-04-26 15:26
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时间：2023-10-11 19:43
然而，我国投资需求能否得到扩大并促进经济增长，关键在于*投资能否有效带动社会投资。*投资能否带动社会投资主要取决于"三个方面、六个是否"：一是地方*尤其是县市*的财力是否充裕，投资意愿是否强烈；二是社会资本尤其是民营企业资本是否闲置，投资信心是否充足；三是社会资本进入*性投资项目是否还有障碍，投资渠道是否畅通。据调查了解，目前地方*的投资意愿还是相当强的，但不少市县*财力薄弱，无"米"下锅；社会资本还是相当多的，但投资信心受到诸多因素制约，有"米"难以下锅。以浙江为例，去年四季度，浙江企业家信心指数为88.8，跌入不景气区间；企业景气指数为107.9，同比回落40.5点，均为1999年以来的最低点。在这样的情况下，*需要彻底清除投资障碍，疏通社会资本进入*性投资项目的渠道。因此，让社会资本积极参与*性投资项目，必由之路是要大力推广新型的项目投融资模式，运用市场机制，畅通投资渠道，实现社会资本和*性项目的有效对接。
其实，让社会资本积极参与*性投资项目早已为*所支持。2004年7月，《*关于投资*改革的决定》颁布实施，第三条"完善*投资*，规范*投资行为"中，有两块内容：一是"加强*投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性*投资项目加快推行'代建制'"。通过引入代建制，将项目建设职能从*分离出来交由项目公司实施，简化了*管理机构，实现了建设管理的市场化与专业化，提高了*投资效率。二是"引入市场机制，充分发挥*投资的效益"。有三层含义：首先，"各级*要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设"，旨在鼓励利用BOT、BT等方式，参与基础设施项目建设。其次，"对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益"，意为BOT等模式必须通过招标选择业主。第三，"已经建成的*投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设"，旨在鼓励以TOT等方式，回收资金再投资于基础设施建设。可以预见，以利用社会资本为主的项目建设模式，将会逐步取代*直接投资模式，从而成为基础设施、公用事业等*性项目投资的主要方式。
近年来，浙江充分发挥市场机制的优势，在*投资项目中积极引入社会资本，目前BOT、TOT等模式已经取得了较好的效果。
BOT模式是"建设-经营-移交"模式的简称，是指*通过项目特许权的授予，赋予社会机构在一定期限内建设、运营并获取项目收益的权利，期限届满时将项目设施移交给*。同时，作为项目发起人的社会机构除投资自有资金外，项目建设所需资金的大部分来自银行贷款等融资渠道，借款人还款来源限于项目收益，并以项目设施及其收益设定浮动抵押为债务担保。它一般适用于可以向基础设施消费者收取费用的项目，即*经营性项目。实践中，BOT已经衍生出许多新模式：①BOOT（建设-拥有-经营-移交）模式，投资者在特许期内暂时拥有比较完整的项目产权。②BOO（建设-拥有-经营）模式，投资者长期拥有完整的项目产权，近似于永久专营。③BTO（建设-移交-经营）模式，项目设施建成后，由*先行偿还所投入的全部建设费用，取得项目设施所有权，再按照事先约定由项目公司租赁经营一定年限。④ROT(重整-经营-移交) 模式，适用于已经建成但已陈旧过时的基础设施改造项目，其差别在于"建设"变化为"重整"。⑤ BOOST（建设-拥有-经营-补贴-移交）模式，投资者在项目建成后，在授权期限内，既直接拥有项目资产又经营管理项目，但由于存在相当高的风险，或非经营管理原因的经济效益不佳，须由*提供一定补贴，授权期满后将项目的资产转让给*。⑥BLT（建设-租赁-移交）模式，投资者在项目建成后将项目以一定的租金出租给*，由*经营，授权期满后，将项目资产转让给*。从BOT及变异模式看，BOT模式的核心内容是项目公司对特定基础设施项目特许专营权的获得，以及特许专营权具体内容的确定。这样既能解决*财政不敷项目资金需求的困难，又能保证项目公司在经营期间的收益权和*对基础设施的最终所有权。
[案例] 2007年6月，浙大网新公司获得杭州市庆春路过江隧道项目BOT投资主体资格，投资额为14.32亿元，隧道将在三年半内建成。该工程移交后，杭州市*给予浙大网新每年1.5亿元的专营补贴；20年运营期满后，浙大网新将工程无偿移交给杭州市*。
TOT模式是"转让-经营-移交"模式的简称，也称POT(购买-经营-移交)模式，是指*在与投资方签订特许经营协议后，把已经投产运行的基础设施项目转让给投资经营方，凭借该设施在未来若干年内的收益，一次性地从投资方手中融得一笔资金，用于建设新的基础设施项目；特许经营期满后，投资者再把基础设施无偿移交给*。
[案例] 杭州市城建资产经营公司为缓解城市建设资金紧张状况，以每年提供稳定的补偿费替代向社会车辆收费的方式，对复兴大桥（钱江四桥）的经营权进行转让。2004年10月，腾达建设公司为受让复兴大桥经营权，组建杭州复兴大桥经营有限公司；11月，《杭州市复兴大桥经营权转让协议》正式签署；12月，7.65亿元经营权转让费进入杭州市财政局资产管理专户。
复兴大桥经营权的成功转让，是杭州市城市基础设施非经营性项目吸引社会资本的有益尝试。同时，杭州市对七格污水处理厂一期、二期工程作为整体资产，也通过TOT模式进行转让。但是，浙江其他投融资模式如BT、PPP模式，有的刚刚起步，有的尚未尝试，有待进一步探索、实践和推广。
BT模式是"建设-移交"模式的简称，是*利用社会资本建设非经营性基础设施项目的融资模式，可以说实现了"*按揭"，实际也是BOT模式的一种形式。一般来说，它仅适用于*基础设施非经营性项目建设，属于无法直接向基础设施消费者收取费用的项目。即*为项目建设提供一种特许权协议作为项目的基础，由*选择投资方，与投资方签订投资合同，投资方就地成立项目公司，采用项目融资的投融资方式进行代业主建设管理，对工程的质量、安全、工期、造价负责，并承担相应风险，最终向*提交一个满足使用功能、具备使用条件的公共基础设施，建成后由*按协议分期回购。这种模式可以充分利用*资源，开辟*投资项目新的融资渠道，缓解*的资金压力，加快推进基础设施建设。2008年，浙江实施的BT项目只有10余项，总投资仅为10亿元，尚处于起步阶段。
[案例] 2008年1月成立的浙江省基础建设投资股份有限公司，主要运用BT模式，重点对道路、桥梁、隧道、水利、卫生、教育、自来水、污水、垃圾、保障性住房等*性项目进行投资。该公司已经签约松阳县松古平原供水工程、云和县人民医院迁建工程、龙游县第三中学迁建工程、遂昌县乌溪江库区移民安置工程等4个投资项目，总投资约4.5亿元。其中，松阳县松古平原供水项目是解决16万老百姓饮水问题的民心工程。当地*前期工作早已准备就绪，但资金筹措十分困难。通过BT模式，在松阳县*投入前期工作及*处理费用不到500万元的情况下，带动该公司投入8000余万元。同时，到目前为止实际完成投资比概算投资节约10％左右，有效地节约*投资；由于合理安排施工计划，资金及时到位，建设工期也可缩短约6个月。
PPP模式即"公私合作制"，是一种以各参与方的"双赢"或"多赢"为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：特许经营类项目需要私人参与部分投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方优势，节约项目的建设成本和经营成本，提高公共服务的质量。1992年英国最早应用PPP模式，75%的英国*管理者认为，PPP模式下完成的工程可节省17%的投资，80％的工程可按期完成，20％未按期完成的拖延时间最长没有超过4个月，而常规招标项目按期完成的只有30％。同时，80％的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为*提出调整工程方案。根据英国经验，适用PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。
[案例] 北京地铁四号线长 28.65公里，总投资约153亿元。可以有效缓解交通拥挤状况，解决乘车难的问题。由于地铁造价高，按目前北京地铁的收费标准难以盈利，无法直接应用BOT模式。由于*财政资金不足，也难以采用传统的开发模式。北京市*决定提供70％的项目资金，其余30％通过项目融资方式筹集。将工程分为关联的A、B两部分，分别由*资金和私人资本进行建设。A部分采用代建的方式，北京市基础设施投资有限公司作为项目法人负责项目建设，通过组建北京地铁四号线投资有限责任公司进行实施；B部分采用BOT合同策略，由香港地铁公司(49％)、北京首都创业集团有限公司(49％)和北京市基础设施投资有限公司(2％)三方共同出资组建的北京地铁四号线特许经营公司承建。根据特许经营协议，项目运营公司通过资产租赁协议从项目建设公司获得A部分的项目设施使用权，在30年的特许经营期内，通过客运业务和其他收益回收投资和赚取合理利润。
下一步，我们要紧紧抓住国家扩大内需的重大机遇，顺应国家深化投资*改革、鼓励支持社会资本进入基础设施等领域的趋势，创新并推广新型的项目投融资模式，架起社会资本与*性项目之间的"桥梁"。为此，提出以下建议：
一是推广以利用社会资本为主的项目建设模式，加快取代*直接投资建设模式。*建设传统的投资项目，既负责资金的提供，又要负责项目的建设、监督、管理、维护等职能，身兼资金提供者、项目建设者、管理维护者等多重角色。*要组建专门建设管理机构，陷入繁杂的事务管理，事事躬亲，精力分散，往往导致建设管理效率不高。这种传统模式的弊端很多，已经不适应时代发展的要求，理应抓紧革新。革新的关键是，通过社会资本，将BT、BOT等投融资模式与代建制有机结合起来，让社会资本有利可图，加快推进*投资项目建设。
二是积极试点BT融资代建制，及时总结教训，大力推广成功经验。国际金融危机的影响持续加深，我国及浙江经济下行趋势严峻，地方*财税经济运行将面临较大的压力，需要引导更多社会资金参与基础设施和民生等领域的投资。浙江省基础建设投资股份有限公司创新了BT模式，通过BT融资代建制实施*投资项目。据资料，2008年重庆、云南、广东、上海等地，在省级层面推出了数十个BT项目，总投资高达400亿元。其中，重庆朝天门两江隧道项目、昆明主城东南二环快速系统改扩建工程、湛江鉴江供水枢纽工程、上海浦东国际机场北通道项目等都是高达数十亿元的投资项目。目前，浙江BT项目投资规模还不到全国的1/40。为加快推进全省特别是欠发达地区的基础设施建设步伐，建议浙江对正在实施的BT项目进行调研，在总结经验的基础上，选择几个大型重点建设项目，在省级层面开展试点和推广BT融资代建制。借鉴重庆市《关于加强和规范*投资项目BT融资建设管理的规定》，适时制定出台浙江*投资项目BT融资的规范性文件，完善BT项目的运行和操作机制。
三是实现*、投资方、金融机构等多方联动，完善内外部治理机制，切实有效防范风险。内部风险控制方面，在项目公司内引入银行、保险公司等金融机构，加大对*性投资项目BT、BOT融资的支持，拓宽融资渠道，并对专用资金帐户使用进行监管，监督项目的实施管理，同时监督*进行回购担保，共同规避投融资风险。外部风险控制方面，*不仅要利用计划、建设、财政和审计部门对整个项目实施全过程监督，还应引入独立第三方的中介组织，在建设过程中对工程设计进行审查，对项目质量、进度、投资进行监督控制直至竣工验收。
四是解决重复征税问题，切实减轻企业负担。基础设施建设周期长、投资回收慢，BT、BOT项目企业承担的风险大。所以，应当以合理的优惠*来涵养BT、BOT项目投资，努力杜绝BT、BOT项目投资者以降低工程质量、加大建设费用等方式提前收回投资。项目竣工验收或特许经营期过后移交给*，实际上是一种资产转让行为，*向建设方支付的项目回购款时，建设方需要缴纳资产转让的营业税金。而在施工环节，建设方早已缴纳建筑营业税，如果再缴纳转让资产的营业税金，等于是双重纳税，必将加大项目的运作成本。建议有关部门尽快明确税收征收*，避免重复纳税。
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