关于制定土地资源调查评价费用定额问题的研究

发布网友 发布时间：2022-04-26 06:36

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热心网友 时间：2022-06-24 18:58

此文系作者和孙长远（石家庄经济学院）合作。原载《地质技术经济管理》1999年11月第21卷第5-6期

摘要 开展土地资源调查评价费用标准研究，制定全国统一定额模式、计价方法及相关的参数十分必要。本文论述了国内外土地资源调查评价发展研究现状，对制定土地资源调查评价定额的原则、内容及方法进行了介绍。

关键词 土地调查；定额

土地资源调查评价是新一轮国土资源大调查的重要内容之一，此项工作的开展将为新修订的《中华人民共和国土地管理法》的实施提供保障，为科学评价土地资源、加强土地宏观*和科学管理服务，为全国生态退耕、提高土地利用的生态效益提供依据。为顺利实施土地资源调查评价这一巨大工程，研究土地资源调查评价费用标准的基本问题是有重要意义的。

1 制定土地资源调查评价费用标准的必要性

（1）新一轮国土资源大调查的运作机制是按照“统筹规划、分级管理、业务支持、项目联系”的原则，以项目为基本对象，充分利用有关中介组织，采用委托承包或招标承包方式确定项目承担单位，以经济合同形式明确双方权利和义务，通过加强实施过程中的监督管理，确保项目按时完成和预期成果的实现。这就要求调查评价工作必须公开、公正，广泛吸纳社会力量参与，在公平的环境下开展竞争。土地资源调查评价费用定额是在原来经验的基础上估定的，缺乏科学统一性，因此，开展土地资源调查评价费用标准研究，制定全国统一的费用定额模式、计价方法及相关的参数是十分必要的；而且，可以在实施过程中调研、修订，是适时的。

（2）新修订的《中华人民共和国土地管理法》的实施，以法律的形式规定了“国家实行占用耕地补偿制度”。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。同时规定，“国家鼓励土地整理，县、乡（镇）*应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。而且明确，“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴*财政，70%留给有关地方*，都专项用于耕地开发”。为此，研究并制定全国统一的土地整理费用定额，为宏观*和科学规划、合理使用土地有偿使用费提供依据；同时，也可最大限度地发挥国家的国土资源规划整治事业费效益。

（3）在学科发展上，建立市场经济条件下的国土资源调查评价费用定额体系。

2 土地资源调查评价国内外发展研究现状

20世纪初期，从满足生产和人类其他需要出发，进行了大量的专题及区域性调查，着重探讨土地资源开发利用的不利因素控制，较为突出的有：20年代美国开展的4区域土地利用研究；30年代开展的流域规划和水土保持工作，以及全英大比例尺土地利用调查与制图工作；60年代以合理利用规划土地为目的的土地评价研究兴起，许多国家利用美国农业部土壤保持局1961年土地潜力分类系统，如英国、加拿大相继推出了各自的土地利用分类系统；70年代，随着遥感手段在资源调查方面应用的不断成熟，土地资源评价在世界各地广泛开展起来。70年代末，在FAO《土地评价纲要》的推动下，土地适宜性评价在各地广泛开展并使其与土地利用规划紧密结合在一起，尤其是在此基础上，开展土地生产潜力及人口承载力研究工作，使土地资源研究进入了一个综合化、系统工程化研究领域；90年代，随着人口、资源、环境与社会发展之间矛盾日益激化，作为21世纪议程核心之一的土地资源利用使各国对土地资源的调查评价工作更加重视，工作领域也大大扩展。

我国对土地资源调查评价工作也很重视，本世纪50年代至70年代，国家进行了区域资源综合考查，主要是查明土地资源的数量、质量，编制各种比例尺的土地资源图件。70年代中期以后，在国家重点科学技术项目，“中国1:100万土地资源图编制”工作推动下，土地资源研究从地区性趋向全国性，从单项资源走向全国综合的资源研究。80年代中期，研究内容更加广泛、更加综合；计算机与遥感技术结合，使土地资源研究从系统的定性、经验性趋向半定量、定量化研究。进入90年代，随着全球性资源安全问题日益严重，作为最大的发展中国家，中国提出了21世纪议程，并在法规制定、土地利用规划、动态监测及信息系统建设等方面，取得了很大成绩。把我国的土地资源调查评价研究推上新台阶。

一般讲，土地资源调查评价主要包括四个方面：

（1）土地资源调查，就是运用土地资源学知识，借助于测绘制图方面的手段，查清各类土地的数量、质量、空间分布及利用现状，并把它们以平面图形式显示，为区域资源开发、利用、管理服务。

（2）土地资源评价，这是土地资源学研究体系的核心，是查清土地质量状况以及掌握土地动态变化规律的一项基础性工作，主要是根据土地资源的主要性质间接地从适宜性与*性两方面进行深入分析，以确定其生产力的高低；此外，在土地评价中还应分析有关的社会经济因素。

（3）地籍调查，是人们认识和利用土地的自然社会经济属性的重要措施，是组织社会生产的客观需要。地籍是反映土地的位置（地界、地号）、数量、质量、权属和用途（地类）等基本状况的簿册。现代地籍调查无论是内涵还是手段均有较大变化。内容上增加了土地产权登记、土地分类面积统计和土地级别、地价水平等；手段上则广泛利用遥感技术、GPS技术。随着科技的发展和社会的进步，地籍管理正从图簿册逐步向利用电子计算机技术建立数据库和信息系统的方向发展。

（4）土地利用监测，是在土地利用现状数据库的基础上，采用航天、航空遥感、抽样调查和地面调查相结合的手段，对土地使用者及其所使用的土地进行定期定点检查，以便掌握各种土地利用类型的数量、质量的动态变化趋势。土地利用监测也是对土地规划方案及土地基本建设工程实施效果验证的必要手段。土地利用监测，按其意义和任务可分为土地利用效果的监测、土地利用水平的监测、土地质量变化趋势的监测、土地权属稳定性的监测等。

3 制定土地资源调查评价费用定额的内容

（1）土地资源调查评价费用定额模式研究与确定。

（2）土地资源调查相关理论与技术研究费用定额。

（3）土地测量费用定额（按比例尺及地形等级分类）。

（4）耕地后备资源调查费用定额（按整体潜力、宜耕荒地、闲散废弃地分类）。

（5）土地利用调查与监测费用定额。

（6）城乡地籍调查费用定额（权属、地籍、土地利用分区及潜力）；土地质量调查与评价费用定额（质量、分等定级、适宜性、地价评估）。

（7）生态退耕和重点流域土地利用环境调查费用定额（＞250陡坡退耕还林、围湖造田、毁草开垦）。

（8）土地整理费用定额。

4 制定土地资源调查评价费用定额的原则

（1）体现“控制量、指导价、竞争费”原则。这是市场经济条件下规范土地资源调查评价工作的重要原则，其核心是控制量，即把完成单位工程量所投入的活劳动（人工）和物化劳动（材料及机械）用定额限定，这样做既可以遏制漫天要价，又可以适应物价上涨与工资多变的情况。

（2）遵循社会必要劳动消耗，鼓励应用新技术新方法的原则。社会必要劳动消耗是决定费用的首要因素。按社会必要劳动消耗制定出来的费用定额，应该是社会平均水平的，或者说是大多数企业可以达到的水平，应具有可操作性和实用性。在市场经济条件下，它是检验一个企业素质和管理水平的砝码，最终体现企业的经济效益。

（3）坚持“细测粗定，框定试行”的原则。细测是定额的科学严谨性决定的；粗定是因为土地资源调查评价活动的各项技术经济参数取值要靠大量的实际数据，运用数理统计等方法确定，而这方面存在数据不足，技术又不成熟，只能粗定。框定试行是指参照工程施工的相关定额及现实可收集到的资料，按照规定模式测定综合费用定额，以满足现实的需要。同时，在执行过程中进行检验、修订。

（4）坚持结构简明、指标综合化、便于操作的原则。制定费用定额的目的是为了使用和实施。因此，一是要在结构模式上简明，易懂易看，一目了然。既体现单项预算定额的适用范围，包括主要工作内容，主要技术经济要求，又要反映出单位工作项目所消耗的主要实物量；二是要在指标上综合化，所谓指标综合化，就是适当地合并相互联系的单项指标（取其中等条件），扩大计量单位，使之成为反映总量关系的综合指标；或是科学地选用某些指标，通过变换计量单位，用来综合反映多种相互联系的单项指标等，以达到有利于工程项目施工费用的计算，有利于甲乙双方签订合同或工程费用结算，有利于投标报价与标底测算等目的。

5 制定土地资源调查评价费用定额的方法

土地资源调查评价费用定额的制定是一项全新的工作，同时又是一项亟需开展的工作。因此，必须分两步走。

第一步，制定应急标准，以满足新一轮国土资源大调查的开展。具体包括：

（1）对已开展过类似工作且会计资料较完备的，根据工资、物价水平等的变化情况加以修正、确定。

（2）借鉴社会上公布的相关定额，结合土地资源调查评价的特点加以确定。

（3）对新技术、新方法，采取专家评议的方法加以确定。

第二步，追踪调研，分别测定。在采集到各类数据的基础上应用统计分析方法、概率估算回归分析法确定不同单项工作定额指标，最终形成土地资源调查评价概预算定额体系。