城市用地蔓延与农地保护: 国际经验
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发布时间：2022-04-26 23:48
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时间：2022-06-20 10:21
美国学者目前认为，社会从事农地保护至少可以获得四个方面的联合产出(收益):①满足国内和世界人口不断增长的营养需求所需的充足的食品和纤维;②来自于能够生存的农业产业的地方经济利益;③主要是城市居民自然需要的开阔空间和其他生态环境;④更有效的、有秩序的和能满足财政需要的城市发展。而在农地和开阔空间的保护上主要有以下几种基本方式:①容纳式发展*;②区域差异调节*(主要包括发展权转移和购买);③经济引导*(开发影响费，保护减税，双轨税率)等。本节主要对容纳式发展*和转移发展权*进行重点分析。
(一)容纳式城市发展*
总的来说，国外并没有纯粹针对城市蔓延和农地损失的文章，基本上都是在分析城市蔓延所产生的负面影响时对农地及开敞空间的损失有所提及。而为了应对这些负面影响所形成的增长管理策略，多多少少都与农地保护有直接或者间接的关系。其中比较典型的当数容纳式城市发展*。
容纳式城市发展*主要有三种表现形式:绿带(green-belts)、城市增长边界(urban growth boundaries，简称UGBs)和城市服务边界(urban service boundaries，简称USBs)(Pendall et al.，2002)。三者之中，绿带和城市增长边界主要通过“推力(push)”将城市增长*到开放空间、重要农业用地以及生态敏感用地之外;而城市服务边界则通过基础设施建设，采用“拉力(pull)”将城市增长“吸引”到边界之内，并避免使其出现在没有基础设施投入的地区。对于控制的效用大小，Pendall和Bengston等人则认为，绿带、城市增长边界和城市服务边界对于城市发展的*的严格程度是逐次递减的(Bengston et al.，2009)(如表6-3所示)。
表6-3 容纳式城市发展*的控制特征表
(据韩昊英等，2009)
具体来讲，绿带主要是指城市周边的包含农田、森林和其他绿地的开放空间区域，其目的是对城市的扩张起到永久性的*作用。城市增长边界通过划定城市区域和农村区域之间的界限，利用区划、开发许可证的控制和其他土地利用*手段，将合法的城市开发控制在边界之内。城市服务边界则通过拒绝将市政服务(例如供水系统、排水系统、道路、学校、公园)延伸到服务边界之外的地区，将依赖于市政服务设施的开发控制在边界之内，其相对城市增长边界来说操作更为灵活(奥利沙文阿瑟，2003)。它们都试图将未来城市成长形态*在一定的城市边界内，从而促进填充式开发(infill development)，更加节约集约利用土地资源。当然，三者的运行方式之间有所差异，却有以下四个方面的共同点:①保护农地;②促进基础设施的有效利用，减少公共投资费用;③促进中心城区的再开发;④形成高密度的土地利用类型，鼓励土地高效利用。最为重要的就是第一点:保护农地，而后三点实际上也是间接地对农地进行了保护。
1.绿带模式
“绿带模式”是英国城市规划*最为显著的特点之一，在世界现代城市建设和城市规划史中占有重要的地位，被世界上许多国家(如韩国等)和城市(如广州等)效仿。
有关绿带的构想最早可以追溯到1580年，国王伊丽莎白发布公告，在伦敦周边设置一条宽48km的隔离区域，区内禁止新建任何房屋，以阻止瘟疫和传染病的蔓延。其后几经变迁，恩温等学者也相继提出具体构想。1944年阿布克隆比主持编制的大伦敦规划中，设置了宽约11～16km的绿环圈。直至1988年，英国*颁布了《绿带规划*指引》(PPG2)，详细规定了绿带的作用、土地用途、边界划分和开发控制要求等内容。
绿带最重要的属性就是开敞(openness)。绿带*的目的是通过保持绿带的永久开敞性，阻止城市的蔓延，*和调整城市开发的空间尺度和模式;保护农村、林业和其他相关用途;促进城市的更新和可持续发展。“绿带的本质特征就是具有永久性(permanence)”。对于它们的保护必须从尽可能长远(超过规划期限)的眼光来考虑。PPG2明确指出绿带中建设开发控制的基本原则就是拒绝“不适合的开发(inappropriate development)”。视觉景观的控制。尽管某些开发活动符合绿带使用目标，但是这些开发活动还是有可能对景观质量造成伤害。因此应保证绿带的视觉景观价值不被开发活动所破坏。
英国的绿带*自制定和实施以来，获得了较为广泛的肯定和积极评价，具体体现在:①绿带*是一项以法律形式确定的国家基本规划*，在历次城市规划法中都有相应的明确规定，具有很强的法律权威性。②绿带边界具有永久性，严格控制开发建设。当地方*确定绿带边界以后，很少有大规模的变动，保证了绿带的永久性。③保证绿带总量的净增长。特殊情况下，绿带边界的改变在所难免。因此英国*一直坚持绿带总量的动态平衡，以保证绿带面积的净增长(net increase)。④促进城市更新和引导区域经济投资的空间分布。1970年以后，随着内城的衰退，城市更新成为英国城市规划部门的重要任务，绿带*客观上也促进了城市更新的进程。
2.城市增长边界
城市增长边界的概念最早是由美国的塞勒姆(Salem)在1976年提出的。当时该市与Marion和Polk两县因对塞勒姆都市发展进行管理的问题发生了冲突，此次斗争产生了美国的第一条城市增长边界。它为都市地区的发展圈定了一条界线，UGB以内的土地可以开发为城市用地，UGB以外的用地则为在一定时期内不应进行城市化的用地。该界线既是土地利用计划的核心及关键组成部分，也是整个规划的基础。具体地说，UGB是基于以下目标建立的(林肯土地*研究所，2003):①城市人口增长的需要;②满足住房、就业机会和生活质量的需要;③通过经济手段提供公共设施和服务;④最高效地利用现有城区以内和边缘地区的土地;⑤关注开发活动对环境、能源、经济和社会的影响;⑥根据土地分类标准保留农业用地;⑦使城市对土地的使用与附近的农业活动和谐一致。UGB的建立应使其满足规划期20年内的住房、工业、商业、娱乐、开放场地及其他所有城市用地的需求。而且，每隔5年，还需要对UGB的土地供给能力进行检验，以判断是否需要扩大已有的UGB，以及扩大的时机和范围。
迄今为止，最著名的UGB位于美国俄勒冈州波特兰大都市地区。根据美国俄勒冈州于1973年制定的《土地保护和开发法》(Land Conservation and DevelopmentAct，简称LCDA)的授权，在1978年，波特兰大都市地区居民创建了波特兰大都市服务地区(Portland Metropolitan Service District)，并成立了相应的州土地保护和开发委员会(LCDC)。该委员会提供交通和土地利用规划服务，并负责制定和修改UGB。在1979年，制定了波特兰大都市地区的UGB。边界内包括24个城市、60余个特别服务区，以及Multnomah、Clackamas和华盛顿县的城市部分，在划定之初，UGB面积共932.4km2。其中，336.7km2的面积为空置及未开垦用地。目前，UGB面积已经扩展到约1036km2。在2000年2月，其内的人口为130万人(Metro，2008)。
在整个20世纪90年代，关于波特兰的UGB是否应该改动以及应进行多少改动展开了大量的讨论。在1997年开展的研究表明，波特兰大都市地区的UGB内仅剩有151.52km2的用地尚未开发，这尚不能满足州法律规定的20年的用地需求。经过长时间的辩论，波特兰大都市服务地区委员会并没有同意使用地区的土地储备，即75.3km2的规划作为乡村住宅的用地，而是决定将UGB扩大16.2km2，只占用第一层级(firsttier)的相对容易提供基础设施的城市储备用地(Pendall et al.，2002)。
通常，UGB对于蔓延的控制则是通过划定允许城市发展的界限，划出若干“拟发展区”供开发公司发展，各种新开发区之间用永久性绿带隔离，并以公共交通将它们连接，然后根据需要选择不同的开发密度，并赋予边界一定的灵活性，在必要的时候可允许调整(张庭伟，1999)。UGB与20世纪70年代早期为控制发展而采取的管理措施(如:密集分区、暂停发展、控制人口)不同，它不是*发展，只是对发展的过程和地点进行管理，是一种多目标的管理模式。通过把城市发展*在一个明确定义的、地理上相连接的地域内———该地域的面积是根据最详尽的关于城市发展趋势的可得信息确定的———UGB可以在制止城市无计划延伸的同时满足城市发展的需要。它相对于“绿带”*更具有弹性，可以随着社会经济发展的需要进行扩展。此外，UGB不仅仅是设置一道屏障和界限，更重要的是要为城市未来的潜在发展提供合理的疏导。按照州土地利用目标和指导方针，地方*可以在他们的权限内，使用税收鼓励和税收*、收费和减免费率、区划以及制定城市服务计划等措施，来引导UGB内的城市开发活动(冯科等，2008)。
当然，任何一项*都具有两面性，UGB也不例外。首先，由于规划者很难正确地判定城市发展的速度，所以难以就土地的供应量做出准确的划定，往往导致UGB的范围过大;其次，UGB的推行也引发了*问题。虽然州*希望通过合作来圈定边界，但市县之间，大都市地区的市与市之间经常为争夺土地而发生冲突。
3.城市服务边界
为了应对蔓延所带来的“蛙跳式”及“低密度”城市发展形态，美国的许多州和都市区建立了城市服务边界，采用牵引性(pull)的*，而非推力性(push)的**来引导城市发展。在城市服务边界内，由*提供资金建设基础设施;在此边界外则不提供公共基金支持建设城市服务和基础设施。相对于城市增长边界来说，城市服务边界更具有灵活性，引导性作用更强，应用范围也更为广泛。城市服务边界实施的原动力是出于经济上的激励———尽可能地降低基础设施的配套成本，因此，除了明确且具有弹性的边界划定之外，它的实施很大程度上依靠《提供足够的公共设施条例》(APFO)的措施保障和层级(tier)体系。
APFO规定任何地块在开发之前必须有与之匹配的基础设施，否则不予发放许可。如此，可以鼓励城市在原有的基础上内聚式发展，提高土地利用密度，降低基础设施的建设成本。APFO项目的实施范围主要集中在市或县域，其典型代表就是美国纽约的拉马波(Ramapo)镇。随后，在1985年和1990年，APFO*还分别被佛罗里达州和华盛顿州相继采用。
至于层级体系，它是一种介于基础设施引导和绿带控制之间的方法，主要根据基础设施承载力、目前的发展水平以及农地质量评价等因素去综合划定已发展区、禁止发展区和亟待发展区。比如美国纽约拉马波镇用于城市成长控制的“城市化层级体系(urban tier systems)”。典型的可以应用于大城市地区的“城市化层级体系”包含层级Ⅰ(中心城市)，层级Ⅱ(城郊的内环)，层级Ⅲ(城市增长活跃地区)和层级Ⅳ(农村保护地区)。这些层级是根据其功能，而非行政边界来设定的。
在实际运用的过程中，两者总是紧密结合的。1975年，在美国的明尼阿波利斯和圣保罗双子城(Minneapolis-St.Paul)，建立了大都市服务区(MUSA)。它包含了三个城市化层级体系(Ⅰ-Ⅲ)，总面积为2331km2，预计承载100万人口。其中，47%的土地(约1093km2)已经开发，20%(约473km2)的土地正在开发或者闲置，剩余的766km2的土地则由于环境保护的*而未被开发。此外，为了避免土地供给的不足，MUSA所划定的土地面积能够支撑25年的经济发展，超过了规划框架中的20年发展期。在1976～1993年间，MUSA共被修订了60次。截至1993年，1287km2的土地已经被开发，比1976年增加了17.8个百分点;194km2的土地正在开发或者闲置。为了满足未来(到2020年)预期的330000个住房需求，议会在1996年采用了一份新的区域发展规划，扩大了原有的MUSA界线，再度增加了324km2的土地。而在MUSA界线之外，规划也圈定了486km2的备用土地以满足2020年后的城市发展。
总的来说，虽然城市服务边界具有较大的灵活性，然而，相对于城市增长边界，它的实施效果并不令人乐观。与波特兰的城市增长边界的作用正相反，双子城在采用城市服务边界之后，边界内的人口密度不但没有增加，反而大幅度下降。与此同时，城市服务边界的面积还在不断地增加。
(二)区域差异调节*:转移发展权
区域差异调节*主要涵盖两个方面:①土地开发权购买(purchasing development rights)。由*或非营利组织从土地拥有者那里购买土地开发权，而土地拥有者可以继续从事目前的使用。由于土地开发权被买走，土地拥有者可以交易其他的土地权属，但是土地开发将永远不可能发生。②土地开发权转让(transfer of development rights)或者可交易的土地开发权(trans-ferable development rights)。土地开发权转让与土地开发权购买类似，不同的是开发商购买土地开发权，并在其他地区利用购买的土地开发权建设更高或更密的建筑。而在实践的过程中，两者相比，前者的成本巨大，致使效果并不明显。比如，美国联邦*2002年通过了《农田安全和农村投资法》(Farm Security and Ru-ral Investment Act)，为州*、地方*、非营利的组织提供9.85亿美元的资金支持用于耕地保护。美国大约有2百万英亩耕地是通过开发权购买来保护的。州*和地方*花费了15亿美元用于购买开发权。正是如此，土地发展权转移才受到广泛的关注和重视。
1.土地发展权转移的概念诠释
土地发展权转移(transfer of development rights，简称TDR)是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，通过将土地开发引向更适合土地发展的地区来推动保护具有高农业价值的土地、保护环境敏感区和保护战略地位的开放空间。发展权转移的实质是建立可转让的发展权交易市场，发送区(sending areas)的土地使用者将其权利卖给注入区(receiving areas)的土地开发者，只要生态环境效果未达到最佳状态或者资源未充分利用，交易便可持续进行。一旦发送区的权利全部让渡出去，其环境就达到最佳程度。TDR最重要的原则是发展权与其他所有权的分离。实践上，它设置一系列的土地发展权，然后允许这些权利与土地本身分离，恰如水权、矿权与土地分离一样。此概念应用中有四种途径:农用地、开阔地、风景地保护，历史遗迹与建筑保护，获得增加密度、建房面积的手段以及替代分区(秦明周等，2004)。土地发展权转让不仅能够较好地协调经济发展与环境保护的矛盾，而且极大地降低了交易成本和管理费用(刘新平等，2004)。
一般的，“注入区”的空间地理范围应根据城市发展方向、城市基础设施建设、城市经济空间聚集等方面来划定。“发送区”只能将该区域内的土地开发权卖出，而不能买进，通过完全避免地块的开发或者减少该地区总的土地开发量而达到土地保护的目的。“注入区”则相反，因为是*引导的未来城市发展方向，故只能买进土地开发权，不能卖出土地开发权。土地开发权“注入区”的开发商(将在“注入区”从事土地开发的投资人或投资方)与土地开发权“发送区”土地拥有者通过自愿或直接的方式交易土地开发权，*基本不干预土地开发权交易过程(丁成日，2008)。
2.土地发展权转移的运作机理
土地发展权包括农地发展权和市地发展权。由于本章探讨的重点在于发展权转让在耕地保护中的运用，所以文中涉及的土地发展权主要是指农地发展权。将发展权转移运用到耕地资源保护中，其核心是将耕地保护区(如基本农田)的土地发展权转移给农地非农化地区。这样，一旦耕地保护区的土地发展权被转移，该土地将永远不能被开发。
如图6-2所示，a代表农地未发生转用前，分别位于城乡结合部和农村地区的两片同质耕地(由于均质，故假定两片土地具有同样的发展权，即被允许建造8个建筑单位)。在*执行后，农村地区的耕地被划为基本农田保护区，而城乡结合部的耕地则因国家经济发展的需要，经由国家征用后转为建设开发用地。没有土地发展权转移*之前(如b所示)，根据土地利用功能分区，“基本农田保护区”的土地只能够农用，不允许改变用途(基本没有补偿或者补偿微不足道);而被征用的耕地经国家出让后，单位面积上则可以建造8个建筑单位。显而易见，农村地区的耕地发展权受到了极大程度的“压抑”(即虚线部分所示的8个建筑单位)，如此的制度和*安排并不能够给农村地区的基本农田保护带来太多的经济激励，导致农民对耕地保护的态度较为冷淡，缺乏积极性。而实施土地发展权转移之后，农村地区8个单位的耕地发展权将被转移到城乡结合部被征用的地块上面(即被允许建造16个建筑单位)。如此一来，开发商既能够把土地发展权的转让费内部化的同时，农民亦可获得较为公平的补偿。
3.土地发展权转移的利益驱动
土地发展权转移涉及的利益主体主要有四类:*、开发商、“发送区”的居民、“注入区”的居民。
首先，对于*来说，他们会积极地推动土地发展权转移。原因有两个:第一个与目前的耕地保护*对比，土地发展权转移基本上是低成本地保护了土地或耕地。监督成本这里不予考虑，纵然没有土地发展权转移*，监督成本也是客观存在的，所以土地发展权转移并没有为土地发展监控增加额外的负担和成本;第二个是土地发展权转移制度提供了一个基于市场机制的*，来分配、管理和保护耕地，能够最大限度地减少或避免刚性的行政命令式的土地保护(如土地利用分区)带来的社会福利损失和经济效率的降低。这与国家深化和完善市场机制，推动中国特色的市场经济总体目标相一致。
图6-2 耕地保护中土地发展权转移示意图
其次，开发商一般也会积极地支持土地开发权转让*，尽管他们的土地开发成本会增加(土地开发权转让价格)，但是由于可以提高土地开发密度和强度，如通过容积率的增加、建筑密度的提高、土地建设比率(一块土地内可以允许被建设的土地面积与总地块面积的比率)的提高，开发商可以实现住房建设的经济规模效益，从而可以获得更高的土地开发利润。
第三，“发送区”的住房拥有者基本上也会支持土地开发权转让*，这是因为发展权转移*带来的耕地不开发或少开发会使该地区保持较好的自然生态景观，避免因开发带来的环境和城市问题，进而提高该地区的生活质量。与此同时，“发送区”的耕地拥有者也会支持该*，因为他们在继续从事耕作的同时能够得到相应的补偿。
但是，“注入区”的居民会反对土地开发转让*，这是因为该*使“注入区”的发展密度提高，一方面会恶化居住环境，另一方面会吸引中低收入城市居民的迁入。但需要指出的是，发展权转移*的引进可以促进“注入区”的土地更加集约利用。
